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RESOLUÇÃO Nº 47, DE 12 DE JULHO DE 2018

Suspende medida antidumping definitiva aplicada e o compromisso de preço homologado, sobre as importações brasileiras de sal grosso, originárias da República do Chile, de que trata a Resolução nº 74, de 31 de agosto de 2017, da Câmara de Comércio Exterior.

RESOLUÇÃO Nº 47, DE 12 DE JULHO DE 2018

(Publicada no D.O.U em 13/07/2018)

Suspende medida antidumping definitiva aplicada e o compromisso de preço homologado, sobre as importações brasileiras de sal grosso, originárias da República do Chile, de que trata a Resolução nº 74, de 31 de agosto de 2017, da Câmara de Comércio Exterior.

O PRESIDENTE DO COMITÊ EXECUTIVO DE GESTÃO DA CÂMARA DE COMÉRCIO EXTERIOR, com fundamento no art. 4°, § 3º do Decreto nº 4.732, de 10 de junho de 2003, torna público que o CONSELHO DE MINISTROS DA CÂMARA DE COMÉRCIO EXTERIOR,  em sua 117ª reunião, realizada em 11 de julho de 2018, no uso das atribuições conferidas pelo art. 6° da Lei n° 9.019, de 30 de março de 1995, o art. 2º, inciso XV, do Decreto n° 4.732, de 10 de junho de 2003, o art. 73, § 3º, do Decreto nº 1.751, de 19 de dezembro de 1995, e considerando o que consta dos autos do Processo SEI 52002.100082/2018-11, resolveu:

Art. 1º Fica encerrada a avaliação de interesse público relativa ao direito antidumping definitivo aplicado e o compromisso de preço homologado às importações brasileiras de sal grosso que não seja destinado a consumo animal, inclusive humano, a ser utilizado na fabricação dos seguintes produtos, intermediários ou finais: cloro líquido, ácido clorídrico, hipoclorito de sódio, dicloroetano, soda cáustica, clorato de sódio ou carbonato de sódio (barrilha sintética), originárias da República do Chile, comumente classificadas no item 2501.00.19 da Nomenclatura Comum do Mercosul - NCM, referido pela Resolução nº 74, de 31 de agosto de 2017, da Câmara de Comércio Exterior.

Art. 2º Fica suspenso por até um ano, prorrogável uma única vez por igual período, a exigibilidade do direito antidumping e do compromisso de preço homologado mencionados no art. 1º, em razão de interesse público.

Art. 3º Passam a ser públicos os fatos que justificaram a decisão conforme o anexo desta Resolução.

Art. 4° Esta Resolução entra em vigor na data de sua publicação.

MARCOS JORGE DE LIMA

Presidente do Comitê Executivo de Gestão – Gecex

ANEXO

I – Introdução

Trata-se de processo de avaliação de interesse público referente à prorrogação de direito antidumping definitivo sobre as importações de sal grosso que não seja destinado a consumo animal, inclusive humano, a ser utilizado na fabricação dos seguintes produtos, intermediários ou finais: cloro líquido, ácido clorídrico, hipoclorito de sódio, dicloroetano, soda cáustica, clorato de sódio ou carbonato de sódio (barrilha sintética), comumente classificados no item 2501.00.19 da Nomenclatura Comum do Mercosul - NCM, que serão considerados aqui como produtos afetados, originárias da República do Chile.

Essas importações sofrem incidência de medida antidumping com alíquota ad valorem equivalente a 35,4%, conforme os termos da Resolução Camex nº 61, de 6 de setembro de 2011. As compras realizadas a partir do produtor K+S Chile S.A., por sua vez, não estão sujeitas à medida antidumping, porém devem obedecer à política de preço mínimo (em razão de compromisso de preços), atualmente estabelecido em US$ 31,47/t na condição CFR (Cost and Freight), nos termos do Anexo I da Resolução Camex nº 74, de 30 de agosto de 2017.

O processo de avaliação de interesse público foi instaurado pela Resolução Camex nº 73, de 30 de agosto de 2017, e a medida antidumping em questão foi originalmente aplicada pela Resolução Camex nº 61/2011 e prorrogada pela Resolução Camex nº 74, de 30 de agosto de 2017.

II – Aspectos de interesse público considerados

1. Da Avaliação de Interesse Público

O processo de avaliação de interesse público foi iniciado a pedido do Conselho de Ministros da Câmara de Comércio Exterior, que considerou o disposto na Resolução CAMEX nº 13, de 29 de fevereiro de 2012, e na Resolução CAMEX no 29, de 7 de abril de 2017, e o que consta na Nota Técnica nº 28/2017/SAIN-MF-DF, de 16 de agosto de 2017, e na Nota Técnica nº 105/2017-COGCR/SUCON/SEAE/MF, de 18 de agosto de 2017.

Foram elencados os seguintes elementos:

  1. a Unipar, <CONFIDENCIAL>, pois seu processo produtivo utiliza o sal de mina com menor nível de impurezas que o sal marinho brasileiro. Assim, a medida de defesa comercial <CONFIDENCIAL>;
  2. a empresa Salinas do Nordeste S.A. (Salinor), peticionária da renovação da medida antidumping para o sal, é uma das diversas empresas condenadas pelo CADE por formação de cartel com danos à ordem econômica;
  3. a NT 28/2017 SAIN/MF chamou a atenção para o fato de que o Departamento de Defesa Comercial do Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços (DECOM/MDIC), entendeu não ser de sua competência analisar a prática de cartel.
  4. a análise da estrutura concorrencial (existente na condenação por infração econômica pela área técnica do CADE) e da adequação das propostas de defesa comercial às políticas vigentes devem ser feitas pelo Grupo Técnico de Avaliação de Interesse Público, baseado no§ 1º da Resolução Camex nº 29/2017; e
  5. a SAIN/MF também ressaltou, em sua NT que a renovação da medida antidumping restringirá a única empresa importadora capaz de entrar no mercado brasileiro e por sua vez trará como consequência o aumento do poder de mercado das empresas condenadas pelo CADE por formação de cartel.
  6. atualmente há uma única importadora de sal do Chile, a Unipar, que alega ser necessário o uso deste tipo de sal devido a suas características (como o menor grau de impureza). Para esta empresa usar o sal marinho brasileiro teria que realizar investimentos vultosos;
  7. a medida antidumping ao restringir a oferta de produto de origem externa acarreta ineficiência alocativa na cadeia a jusante de sal grosso. Ademais, está infringindo recomendação da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), ao limitar o leque de escolha por parte dos consumidores, e assim provoca maiores custos à indústria doméstica a jusante além de comprometer a promoção da concorrência;
  8. a renovação da medida gera assimetria na concorrência, pois aumenta os custos relativos do sal chileno em relação ao sal brasileiro, gerando custos para a empresa usuária do sal chileno além de inibir outras empresas a utilizarem este sal devido à interferência no seu preço relativo;
  9. a medida impacta negativamente o bem-estar dos consumidores à jusante nesse segmento econômico, como os consumidores de cloro e seus derivados e de soda cáustica e derivados, que somam um número bastante elevado, tomando como exemplo a <CONFIDENCIAL> para o tratamento de água <CONFIDENCIAL>;
  10. a assimetria na concorrência entre o sal nacional e o importado devido ao Convênio de Transporte Marítimo, entre o Brasil e o Chile, vigente até 2020, pois restringe a oferta nas condições de transporte entre estes países e como consequência altera os custos de importação do sal chileno;
  11. a assimetria tributária decorrente de tributação diferenciada de ICMS para o sal do Rio Grande do Norte, beneficiando apenas o sal desta região;
  12. a importação é considerada como uma medida para combater o exercício do poder de mercado. Com a renovação do antidumping, essa medida fica prejudicada e assim poderá haver um aumento da probabilidade do exercício de poder de mercado pelos “players” que têm atuado coordenadamente na oferta do sal grosso no Brasil. As importações sem entraves, como medidas antidumping, são fundamentais para contestar o potencial exercício de poder de mercado pelos “players” condenados no processo do CADE.

 2. Do procedimento de Avaliação

Para a avaliação do processo, foram consultados a peticionária da medida de defesa comercial aplicada, produtores e usuários do sal grosso e consumidor afetado pela medida.

Dessa forma, a  Secretaria de Assuntos Internacionais do Ministério da Fazenda – Sain/MF,Sain, no exercício da Secretaria do Grupo Técnico de Avaliação em Interesse Público – GTIP, buscou informações capazes de subsidiar a avaliação de interesse público com as empresas produtoras: Salinor (peticionária do Direito Antidumping Definitivo - DAD), a Salina Diamante Branco Ltda. (SDB), a Braskem S/A, a Dow Química do Nordeste Ltda., a Henrique Lage Salineira do Nordeste S/A; A Associação Brasileira dos extratores e Refinadores de sal (Abersal); e comas empresas consumidoras: Unipar Carbocloro S.A. (Unipar), e a Refisa Indústria e Comércio Ltda. e a Associação Brasileira das Empresas Estaduais de Saneamento (Sabesp), consumidor afetado pela medida. 

Das empresas oficiadas pela Sain, foram recebidas respostas da Salinor, da SDB, da Unipar, além de manifestação espontânea da empresa chilena K+S (empresa integra o grupo alemão K+S - Kali Und Saiz).

Ademais, a Secretaria de Promoção da Produtividade e Advocacia da Concorrência do Ministério da FazendaSeprac havia solicitado informações antes da instauração do processo de interesse público para subsidiar análise concorrencial relativa ao sal grosso para consumidores deste produto tais como a Unipar Carbocloro S.A., a Refisa Indústria e Comércio Ltda., e a CMPC Celulose Riograndense.

3. Do produto objeto da medida de defesa comercial

O produto objeto do processo de avaliação de interesse público é o mesmo da medida de defesa comercial, qual seja o sal grosso, que não seja destinado a consumo animal, inclusive humano.

O sal grosso é utilizado para produção de cloro líquido, ácido clorídrico, hipoclorito de sódio, dicloroetano, soda cáustica, clorato de sódio, carbonato de sódio (barrilha sintética). Destaque-se que a oferta de sal grosso se origina do sal de mina ou do sal marinho, sendo este a produção predominante no Brasil.

4. Da avaliação dos efeitos da medida

Inicialmente, ressalta-se que a oferta de diferentes variedades de produto é benéfica ao mercado nacional, uma vez que permite a escolha e a adaptação aos diferentes usos. No caso em análise, o grau de pureza do sal químico se relaciona com o método de produção, e a diversidade de matéria-prima dá a possibilidade ao produtor de escolher o melhor ajuste para sua planta industrial. Seguindo a mesma linha, Krugman e Wells, no livro ‘Introdução à Economia’, de 2014, afirmam que “há benefícios para o consumidor derivados da maior diversidade de produtos disponíveis”.

Destaca-se, ainda, que o volume das importações brasileiras de sal grosso produzido no Chile, no período de 2011 a 2015, durante o qual a medida estava aplicada, esteve sempre acima do valor máximo (451.579 toneladas) observado no período de 2005 a 2009, quando ainda não havia a referida aplicação, conforme se depreende dos quadros 4 e 5.

Quadro 4 - Volume das importações brasileiras de sal grosso em toneladas (antes da aplicação da medida)

Origem

2005

2006

2007

2008

2009

Argentina

-

15.704

-

-

-

Chile

272.110

293.180

262.267

451.579

447.729

Dinamarca

0,05

-

-

-

-

Total

272.110

308.884

262.267

451.579

447.729

Fonte: Receita Federal do Brasil

Elaboração: Decom

Quadro 5 - Volume das importações brasileiras de sal grosso em toneladas (durante a aplicação da medida)

OOrigem

2011

2012

2013

2014

2015

CChile

496.124,20

607.472,00

496.169,00

507.135,00

519.790,00

TTotal

496.124,20

607.472,00

496.169,00

507.135,00

519.790,00

Fonte: Receita Federal do Brasil

Elaboração: Decom

Ademais, os quadros 6 e 7 mostram que, mesmo com o aumento no volume de importações da origem investigada, a participação das vendas da indústria doméstica no mercado brasileiro cresceu, quando se comparam os percentuais de 2008 e 2009, com os do período de 2011 a 2015.

Quadro 6 – Participação das vendas da indústria doméstica no mercado brasileiro (antes da aplicação da medida)

Período

Vendas Indústria Doméstica (t)

Mercado
Brasileiro (t)

Participação

2005

879.923,16

1.252.301

70,30%

2006

573.833,77

953.844

60,20%

2007

535.579,75

837.205

64,00%

2008

387.278,69

893.634

43,30%

2009

425.715,17

917.129

46,40%

Fonte: Indústria Doméstica e Receita Federal do Brasil

Elaboração: Decom

Quadro 7 - Participação das vendas da indústria doméstica no mercado brasileiro (durante a aplicação da medida)

Período

Vendas no Mercado Interno (t)

Mercado Brasileiro (t)

Participação (%)

2011

529.595,00

1.027.505,20

51,50

2012

564.303,10

1.172.213,10

48,10

2013

528.017,00

1.025.100,00

51,50

2014

525.490,30

1.032.625,30

50,90

2015

578.555,00

1.098.345,00

52,70


Ou seja: mesmo com aplicação da medida, houve aumento das importações, e esse aumento, por sua vez, não impediu o crescimento da participação da indústria doméstica.

Dessa forma, pode-se dizer que a medida criou um mecanismo de transferência de renda da sociedade brasileira para o produtor chileno, como resultado de um preço mínimo <CONFIDENCIAL> superior ao que seria praticado segundo o contrato vigente entre aquele e uma empresa responsável por parcela significativa do consumo nacional de sal grosso químico. A regulação adotada, no formato de compromisso de preços no âmbito da medida antidumping, gerou, portanto, um preço superior ao preço que seria praticado na ausência da intervenção governamental, possibilitando uma melhoria da rentabilidade do exportador chileno, à custa do encarecimento da matéria-prima no Brasil, paga pelos consumidores brasileiros.

É importante notar também que a manutenção da medida de defesa comercial corresponde a mais uma restrição às condições de oferta de sal grosso, além dos incentivos fiscais concedidos aos produtores nacionais de sal pelo estado do Rio Grande do Norte, não extensíveis ao sal importado, e do Convênio de Transporte Marítimo, assinado entre o Brasil e o Chile, que reserva o comércio marítimo bilateral aos navios de bandeira brasileira e chilena, potencialmente encarecendo o frete entre esses dois países.

A respeito da diferenciação tributária concedida pelo estado do Rio Grande do Norte ao sal potiguar, essa pode ser verificada pelo art. 25, VI, do Regulamento do ICMS do Rio Grande do Norte, e pelo art. 154-B do Decreto Estadual nº 25.853, de 9 de janeiro de 2016, transcritos a seguir:

“Art. 25. São isentas do ICMS:

(...)

VI- as prestações internas de serviço de transporte de sal marinho das salinas, localizadas no Polo Gás-Sal, destinadas diretamente ao Terminal Salineiro Porto Ilha (Conv. ICMS 44/97);

Art. 154-B. Nas operações realizadas com sal marinho produzido no Rio Grande do Norte, a base de cálculo do imposto fica reduzida, até 31 de dezembro de 2018, da seguinte forma: (NR dada pelo Decreto 25.853, de 09/01/16)

I - nas operações internas destinadas a consumidor final, em 40% (quarenta por cento);

II - nas operações interestaduais em:

  1. a) 50% (cinqüenta por cento), quando tratar-se de sal marinho refinado, moído ou grosso ensacado;
  2. b) 20% (vinte por cento), quando tratar-se de sal marinho bruto ou grosso a granel;

III - nas prestações interestaduais de serviço de transporte rodoviário, em 60% (sessenta por cento) ”.

A respeito da cadeia associada ao produto objeto da medida antidumping, o sal grosso é utilizado, basicamente, na produção de cloro e soda cáustica, os quais, por sua vez, são insumos essenciais para uma infinidade de produtos, conforme mostra, de forma simplificada, a Figura 1.

Figura 1 – Cadeia produtiva do cloro e da soda

Fonte: O setor de soda-cloro no Brasil e no mundo. BNDES Setorial, Rio de Janeiro, n. 29, p. 279-320, mar. 2009

De fato, a partir do cloro, produz-se: ácido clorídrico; cloreto de benzóila, clorotoluenos/triclorotolueno, paraclorobenzenotrifluoreto; diclorofenilsulfona; cloreto de etila; cloreto de metila; hipoclorito de cálcio; 1,1,1 tricloroetano, tetracloreto de carbono, clorofórmio; cloropropeno; fosgênio; hidrazina; cloreto de zinco; dióxido de cloro; percloroetileno / tricloroetileno; dióxido de titânio; cloreto de vinilideno; cloropropanol; cloreto de alumínio; hipoclorito de sódio; cloreto de isoftaloílo; cloreto de tereftaloila; 1,4-diclorobutano; isocianuratos clorados; dicloreto de enxofre, monocloreto de enxofre / cloreto de tionila, cloreto de sulforila; 2 – cloroetanol; cloreto estanoso; cloreto de alila; cloroacetato de metila / ácido cloroacético; 1,2 dicloroetano (DCE); cloreto de vinila; tricloreto de fósforo, pentacloreto de fósforo, oxicloreto de fósforo; cloreto férrico; éter dicloroetílico; e cloreto de metileno. Cada um desses subprodutos do cloro é insumo para uma série de outros. Além disso, é aplicado diretamente na desinfecção de água potável e no tratamento de resíduos e efluentes.

A soda cáustica, por sua vez, é aplicada para purificação de gases, descartador de frutas e vegetais, química de sódio, impressos gráficos, galvanização, refino de petróleo, regeneração de resinas de troca iônica, branqueamento de polpa de celulose, refinamento de papel kraft (celulose), bem como para a fabricação de: estanato de sódio; hidrazina; sulfeto de sódio; arsenito de sódio / bromito de sódio; dimetilditiocarbamato de sódio; dinitro-o-cresilato de sódio; diuranato / tungstato / fluoracetato de sódio; formaldeido sulfoxilato de sódio; hidróxido de cobre / hidróxido de manganês; óxido de mercúrio; acrilonitrila; hidróxido de níquel / berílio / bário; hidróxido de cádmio / cobalto / chumbo; molibdato de sódio; glutamato monossódico; propionato de sódio; fenolato de sódio; metassilicato de sódio / ortosilicato de sódio; picramato de sódio; policarbonato; aditivos para alimentos; hidróxido de alumínio; polisulfeto de sódio / sulfito de sódio; ácido xilenosulfônico; estearato de sódio; lauril sulfato de sódio; naftenato de sódio; oleato de sódio; resina epóxi; e vanilina. Da mesma forma que os subprodutos do cloro, os da soda também são insumos para uma série de outros.

Buscando quantificar algum impacto dentro dessa imensa e ramificada cadeia, escolheu-se o uso para tratamento de água. Para isso, utilizou-se o exemplo da Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo – Sabesp, empresa que consumiu quase <CONFIDENCIAL> de todo o volume de cloro fornecido às concessionárias de água e esgoto do país, segundo informação fornecida pela M&A Consultoria Econômica.

Tendo como referência os dados fornecidos por essa consultoria e pela Unipar, o sal representou, em média, no período de 2011 a 2015, <CONFIDENCIAL> do custo do cloro e da soda cáustica. O cloro e a soda cáustica, por sua vez, representam, respectivamente, <CONFIDENCIAL> e <CONFIDENCIAL> dos custos do hipoclorito de sódio. Ademais, conforme informação da mesma consultoria, o percentual médio de diferença de preços entre o que vigoraria pelo contrato e o que vigorou por conta do compromisso de preços foi de <CONFIDENCIAL>.

Segundo informações da própria Sabesp, tem-se o seguinte a respeito dos custos com material de tratamento:

 

Quadro 8 – Custos da Sabesp com material de tratamento em R$

 

2011

2012

2013

2014

2015

Material de tratamento

154.748.294,31

177.453.188,50

240.729.542,87

261.205.612,56

269.294.374,02

Hipoclorito de Sódio

<CONFIDENCIAL>

<CONFIDENCIAL>

<CONFIDENCIAL>

<CONFIDENCIAL>

<CONFIDENCIAL>

Cloro

<CONFIDENCIAL>

<CONFIDENCIAL>

<CONFIDENCIAL>

<CONFIDENCIAL>

<CONFIDENCIAL>

 Soma dos valores de hipoclorito de sódio e cloro

<CONFIDENCIAL>

<CONFIDENCIAL>

<CONFIDENCIAL>

<CONFIDENCIAL>

<CONFIDENCIAL>

 Participação do hipoclorito de sódio e do cloro nos custos com material de tratamento

<CONFIDENCIAL>

<CONFIDENCIAL>

<CONFIDENCIAL>

<CONFIDENCIAL>

<CONFIDENCIAL>

 

Assim, considerando os percentuais citados, a imposição da medida antidumping gerou um incremento médio de 1,92% no preço do cloro e da soda, e de 1,87% no preço do hipoclorito de sódio. Com isso, usando dados fornecidos pela Sabesp, verifica-se que houve um incremento médio de 0,42% nos custos dessa empresa com material de tratamento, o que resultou, de 2011 a 2015, período em que a medida esteve aplicada, em uma quantia acumulada de R$ 4.607.765,33 gasta a mais, em função do estabelecimento do compromisso de preços.

Dessa forma, por meio da análise do efeito em apenas uma empresa, pertencente a somente um dos incontáveis setores afetados, pode-se ter uma noção do impacto em uma cadeia dessa magnitude. O impacto negativo total para a economia brasileira deverá, naturalmente, ter sido muito superior, ao se considerar os efeitos sobre todas as empresas consumidoras de todos os elos a jusante da cadeia.

5 Dos efeitos em relação à Promoção da Concorrência

5.1. Setores e consumidores afetados pela medida

A renovação do Direito Antidumping Definitivo - DAD para o sal chileno prejudicaria as empresas que se utilizam, ou que potencialmente se utilizariam, desse tipo de sal em seu processo produtivo ao criar uma assimetria em relação aos seus concorrentes, que se utilizam do sal marinho como insumo de seus processos produtivos.

No caso concreto, segundo a Unipar Carbocloro S/A, empresa produtora de cloro, soda cáustica, soda anidra, ácido clorídrico, hipoclorito de sódio e dicloroetano, o processo produtivo do cloro e seus derivados se utiliza do sal, da água e da energia elétrica como seus insumos básicos, sendo o sal responsável por <CONFIDENCIAL> dos custos relacionados às matérias primas, além de ser também relevante no tocante aos custos totais da empresa.

Essa empresa prefere o sal de mina ao sal marinho nacional devido às diferenças fundamentais entre esses tipos de sais, conferindo maior qualidade ao produto chileno. De acordo com a Unipar, sua planta é adaptada apenas para o uso do sal importado, necessitando de investimentos adicionais vultosos para a utilização do sal brasileiro. 

Sobre esse tema, destaque-se a recomendação da OCDE, conforme disposto em seu Guia de Avaliação da Concorrência, de evitar a adoção de políticas públicas ou normas regulatórias que i) limitem a capacidade das empresas de definir os preços de seus bens ou serviços, (ii) aumentem significativamente o custo de produção de algumas empresas ou (iii) limitem a capacidade dos consumidores escolherem a empresa da qual adquirir um bem ou serviço, vez que comprometem a higidez do ambiente concorrencial.

A renovação da medida antidumping para o sal, bem como a adoção de compromisso de preços provocam maiores custos à indústria doméstica a jusante. No caso da Unipar, por exemplo, essa medida aumenta diretamente os custos <CONFIDENCIAL>. Ou seja, sob o ponto de vista concorrencial, a medida causa impactos negativos na eficiência econômica desse setor produtivo.

Assim, o DAD aumenta os custos de aquisição do produto de maior qualidade e pode acarretar ineficiência alocativa na cadeia a jusante do setor de sal. Tal fato pode ser corroborado pela empresa Refisa Indústria e Comércio Ltda, para a qual o uso do sal chileno traria um menor custo de produção; porém, a empresa utiliza apenas o sal nacional porque o DAD e o compromisso de preços inviabilizam a importação do sal chileno. Nesse caso, verifica-se que as medidas em vigor vão de encontro ao preconizado no item D(i) do Guia de Avaliação da Concorrência da OCDE.

Ademais, frise-se que empresa supracitada foi afetada na possibilidade de ampliação de negócios devido à perda de competitividade da empresa, conforme transcrito a seguir:

“<CONFIDENCIAL>”

Com a medida antidumping, as empresas sofrem limitação na escolha de seus fornecedores de sal, restringindo seu leque de opções, o que pode causar um impacto negativo quanto à segurança no fornecimento. A restrição na concorrência nesse aspecto aumenta o risco do negócio e pode se traduzir num aumento de custo para as empresas. Tal situação pode ocorrer quando o mercado nacional enfrenta uma restrição na oferta do produto devido a fatores climáticos, resultando num aumento do preço do produto, e, mesmo com o risco de desabastecimento, como de fato já ocorreu no passado, conforme relatado pela empresa Refisa:

“<CONFIDENCIAL>”

Com isso, várias empresas poderão ser negativamente afetadas no mesmo sentido, vez que a escolha de fornecimento considera fatores como: (i) a qualidade do produto, (ii) confiabilidade do produto e (iii) confiabilidade na logística. Pode-se citar como outro exemplo de empresa afetada negativamente com a medida a CMPC Celulose do Brasil Ltda., como pode ser inferido pela sua manifestação, in verbis:

“<CONFIDENCIAL>”

No mesmo sentido, a empresa Solvay Indupa do Brasil S.A. <CONFIDENCIAL>.

Dessa forma, verifica-se que empresas brasileiras buscam o sal chileno devido a fatores como a regularidade e garantia de abastecimento, além da diferença em qualidade do produto.

Ademais, o DAD pode alterar os preços relativos do sal grosso importado e nacional, o que afeta negativamente a concorrência e a competitividade das empresas a jusante, que podem ter seu crescimento e mesmo investimento comprometidos, como já ocorrido com a empresa Refisa, conforme relatado a seguir:

“<CONFIDENCIAL>”

Vale ressaltar que a medida antidumping pode afetar negativamente também os consumidores de cloro, de soda e seus derivados. Há uma ampla gama de consumidores relacionados aos mais diversos segmentos usuários destes produtos que serão prejudicados, dos quais pode-se citar, como exemplo, o de tratamento de água e esgoto, que tem a <CONFIDENCIAL> como responsável pelo fornecimento de água, coleta e tratamento de esgotos <CONFIDENCIAL>, a <CONFIDENCIAL> (segmento alimentício); a <CONFIDENCIAL>; a <CONFIDENCIAL> (cloretos e coagulantes); o <CONFIDENCIAL> (alumínio, papel celulose, siderurgia e mineração) a <CONFIDENCIAL> (tratamento de água), <CONFIDENCIAL> (segmento alimentício), dentre outros.

Abaixo estão ilustrados os diversos setores usuários do cloro ou da soda que tem o sal grosso como insumo, de acordo com a Unipar Carbocloro. Percebe-se, portanto, a amplitude dos consumidores que potencialmente são prejudicados com a medida de defesa comercial.

  • Cloro: tratamento de água e alimentício
  • Soda caústica: matéria-prima para fabricação de sabões, detergentes, alumínio, celulose, rayon e alimentício.
  • Ácido clorídrico: siderurgia, metalurgia, mineração e vastas utilidades na química.
  • Hipoclorito de sódio: desinfecção hospitalar, uso doméstico, tratamento de água, alvejante de tecidos.
  • EDC: fabricação do PVC (conexões hidráulicas, elétricas, calçados, embalagens, etc.).

Ressalte-se que a Unipar Carbocloro declarou que teria repassado os aumentos de custos decorrente da medida antidumping aos seus consumidores, afetando os custos de alguns dos setores acima expostos.

Portanto, a manutenção do DAD pode representar perda de bem-estar econômico e de condições competitivas das empresas produtoras de cloro e soda e das cadeias à jusante no mercado doméstico devido aos incrementos nos custos do sal grosso, impactando na formação dos preços aos consumidores.

Assim, as empresas produtoras desses produtos e que utilizam o sal grosso como insumo, serão afetadas pela medida, seja por enfrentar aumentos de preços decorrente da medida, no caso da empresa que importa o sal chileno, seja por sofrer restrição na contestabilidade no mercado de sal grosso, permitindo um aumento de preços no mercado nacional.

5.2. Condições de acessibilidade do produto objeto da medida de defesa comercial

Conforme Guia de Interesse Público da então Secretaria de Acompanhamento Econômico – Seae, (que foi extinta dando lugar à Secretaria de Promoção da Produtividade e Advocacia da Concorrência – Seprac) as condições de acessibilidade do produto objeto da medida de defesa comercial devem ser avaliadas, no sentido de se verificar uma possível alteração na competição decorrente dos efeitos dessa da medida.

A importância dessa avaliação jaz no poder de mercado da empresa peticionária da medida de defesa comercial, pois este pode ser aumentado, a depender do tamanho e da estrutura deste mercado, trazendo impactos negativos à economia nacional.

No caso específico do sal, tal avaliação é de suma importância dada a condenação pelo CADE por existência de cartel entre as principais produtoras de sal no Brasil, no âmbito do Processo Administrativo no 08012.005882/2008-3.

No tocante à questão de acessibilidade do produto, observa-se que, em termos de oferta, o sal é produzido em diversos países, conforme ilustrado no Quadro 9. Entretanto, apesar da disponibilidade de oferta em várias origens, a importação não é efetiva em decorrência dos custos de internação, tais como os custos de transporte, frete e logística, mais representativos neste comércio, dado o baixo valor relativo do sal no seu custo total de internalização.

Quadro 9 – Produtores mundiais de sal (em mil toneladas)

 

País

Volume de Produção de Sal*

% NA PRODUÇÃO

MUNDIAL 2014

2011

2012

2013

2014

China

67.420

69.120

73.676

70.497

25,9%

EUA

44.955

37.155

39.855

45.255

16,6%

Índia

16.000

17.000

18.000

17.000

6,3%

Canadá

12.625

10.845

12.210

13.876

5,1%

Alemanha

17.443

14.656

17.396

13.338

4,9%

Austrália

12.250

12.500

12.900

13.000

4,8%

Chile

9.966

8.057

6.577

10.533

3,9%

México

8.812

8.730

9.461

10.251

3,8%

Brasil

6.164

7.482

7.275

7.300

2,7%

Reino Unido

6.060

6.152

6.601

6.600

2,4%

Turquia

6.546

5.255

5.565

5.932

2,2%

França

5.430

5.457

5.893

5.809

2,1%

Ucrânia

5.938

6.189

5.796

4.800

1,8%

Espanha

4.503

4.109

4.278

4.300

1,6%

Polônia

4.282

4.342

4.741

4.217

1,6%

Paquistão

2.488

2.383

2.560

2.541

0,9%

Bielo-Rússia

2.576

2.177

2.625

2.510

0,9%

Peru

1.565

1.200

2.263

2.241

0,8%

Romênia

2.540

2.240

2.240

2.240

0,8%

Bulgária

2.200

2.100

2.100

2.200

0,8%

Egito

2.809

2.802

2.194

2.200

0,8%

Irã

2.776

2.962

2.079

2.100

0,8%

Outros (*)

26.652

26.087

26.715

23.260

8,6%

TOTAL

272.000

259.000

273.000

272.000

100,0%

Fonte: U.S. Geological Survey Mineral Yearbook 2014

De acordo com a Unipar Carbocloro, a importação de sal de outras origens distintas do Chile, além de ser mais complexa e ter um custo maior decorrente da logística de transporte e do custo de frete, está sujeita a um novo desenvolvimento de relacionamento com novos fornecedores, sendo que um novo contrato de fornecimento leva ao menos dois anos para ser estabelecido.

Para a Unipar Carbocloro, os principais fatores determinantes para a escolha de seu fornecedor são: a qualidade do produto; a confiabilidade de fornecimento do produto; a segurança da logística e o custo da logística de transporte. Esses fatores, tomados em conjunto, tornam o sal do Chile o único economicamente viável para ser importado pela empresa.

No mesmo sentido, o sal é um bem com valor unitário relativamente baixo, tornando o valor do frete proporcionalmente alto no custo desse produto. Dessa forma, o Chile é considerado como a única origem economicamente viável para importação do sal a preços competitivos devido aos elevados custos do frete.

Há também outros fatores restringindo a acessibilidade do mercado de sal, tais como o Imposto de Importação e o Adicional ao Frete para a Renovação da Marinha Mercante (AFRMM). De acordo com a Refisa, esses custos são significativos e restringem as origens das quais é economicamente viável importar o sal. Assim, o DAD inviabilizaria a importação de sal do Chile, restringindo o fornecimento do produto aos produtores domésticos. Nesse ponto, há de se frisar que, ao contrário do produto de outras origens, sobre o sal grosso oriundo do Chile, há incidência de alíquota zero do Imposto de Importação, uma vez que, desde janeiro de 2004, esse produto é beneficiado pelo Acordo de Complementação Econômica (ACE) 35. Ademais, as importações chilenas isentas do pagamento do AFRMM, por força do Quinto Protocolo Adicional do ACE 35. Portanto, tal fato caracterizaria o produto chileno como uma das poucas origens com viabilidade de importação, uma vez que sobre o sal de outras origens há incidência do Imposto de Importação e do AFRMM.

O Quadro 10 apresenta o valor das importações de sal em USD nos últimos dez anos, por meio da consulta no sistema Aliceweb, no qual foi utilizado como parâmetro da consulta a NCM 25010019 (outros tipos de sal a granel, sem agregados). Percebe-se a relevância das importações oriundas do Chile, pois representaram em média 97% das importações no período analisado. Constata-se, nesse sentido, a dificuldade de acessibilidade de importação de sal de outras origens.

Quadro 10 – Valor das Importações de Sal (em USD)

Ano

Importação Total

Importação do Chile

Participação do Chile%

2007

4.182.636

4.095.567

97,9

2008

7.051.559

6.176.779

87,6

2009

8.286.967

7.369.926

88,9

2010

16.556.006

15.926.949

96,2

2011

17.085.163

16.708.305

97,8

2012

22.663.835

22.518.667

99,4

2013

18.667.530

18.641.440

99,9

2014

18.945.878

18.844.186

99,5

2015

17.950.650

17.837.984

99,4

2016

14.126.860

14.083.863

99,7

2017

14.110.168

13.778.745

97,7

Fonte: Aliceweb.

Portanto, verifica-se que os consumidores nacionais têm acesso limitado para o sal de outras origens distintas do Chile, configurando uma limitação à concorrência nesse mercado. Como consequência, pode-se vislumbrar um potencial e provável aumento de poder de mercado das empresas brasileiras produtoras de sal, dificultando inclusive a contestação de mercado e propiciando um campo fértil para a continuação da  prática de cartel, detectada e comprovada pelo Tribunal Administrativo de Defesa Econômica do CADE, bem como pela Procuradoria Federal Especializada junto ao CADE, conforme será exposto neste documento.

5.3. Assimetria na concorrência entre sal nacional e chileno

Conforme já analisado por esta Secretaria na Nota Técnica nº 105/2017- COGCR/SUCON/SEAE/MF, de 18 de agosto de 2017, foi verificada uma assimetria tributária entre o sal nacional e o chileno decorrente dos benefícios tributários concedidos ao produto brasileiro.

Ademais, constatou-se outra assimetria concorrencial gerada pelo Convênio de Transporte Marítimo, assinado entre o Brasil e o Chile, em 25 de abril de 1974, que dá preferência às cargas do comércio marítimo bilateral, com exceção de petróleo e seus derivados, aos navios de bandeira brasileira e chilena.

Esse convênio restringe as condições de oferta de transporte entre os dois países, inibe a competição entre as empresas de navegação e, por conseguinte, tem o potencial manter elevados os valores de frete, encarecendo os custos relacionados aos transportes e as transações comerciais de mercadorias entre estes países.

Dessa forma, o convênio gera uma assimetria na concorrência ao encarecer as importações chilenas.  Na Nota Técnica nº 106/2016-COGCR/SEAE/MF, de 31 de agosto de 2016, a Seae inclusive recomendou a denúncia desse convênio devido aos efeitos nocivos à concorrência por ele provocados.

Assim, tanto a assimetria tributária devido aos benefícios tributários concedidos ao sal brasileiro, bem como a assimetria concorrencial gerada pelo Convênio de Transporte Marítimo provocam entraves à livre competição no mercado de sal. Tais entraves geram efeitos adversos na alocação de recursos na economia com prejuízos ao bem-estar econômico e social dos consumidores afetados por essas condições de oferta do sal grosso.

5.4. Do Processo Administrativo Junto ao CADE - Caso do Cartel do Sal Marinho

Tendo em vista a importância para a presente análise de interesse público, é de extrema relevância mencionar a existência do processo administrativo nº 08012.005882/2008-38 instaurado em setembro de 2013 pela Superintendência-Geral do CADE, a partir de denúncias de que os produtores de sal do Rio Grande do Norte adotavam estratégias protecionistas e de limitações da concorrência.

Vale aqui expor um breve histórico do processo do mercado de sal no CADE, além de explicar resumidamente sobre o trâmite até a sua conclusão final pela condenação. Primeiramente, em 2008, houve uma denúncia de preços predatórios junto a esse conselho feita pelo Sindicato da Indústria da Extração do Sal no Estado do Rio Grande do Norte (Siesal) e pela Federação das Indústrias do Estado do Rio Grande do Norte (FIERN), contra a empresa chilena Sociedad Anónima Empresa Marítima (Empremar S.A.). Os denunciantes alegaram a prática de subcotação de fretes pela empresa chilena que, supostamente, visava falsear a concorrência e dominar mercado relevante de bens e serviços (transporte marítimo de sal a granel). Com intuito de apurar as alegações feitas pelas representadas, a antiga Secretaria de Direito Econômico (SDE) do Ministério da Justiça e Segurança Pública, realizou uma medida preventiva e pediu uma manifestação da empresa brasileira Salina Diamante Branco (SDB), integrante do mesmo grupo econômico da Empremar S.A. A empresa SDB, que atualmente faz parte da empresa chilena K+S, por outro lado, informou que havia a adoção de estratégias protecionistas e de limitação da concorrência por parte de empresas e sindicatos do setor salineiro do Rio Grande do Norte.

A SDE, por sua vez, percebeu que, na realidade, havia um cartel no mercado nacional de sal marinho, e, dessa forma, instaurou a Averiguação Preliminar no 08012.005882/2008-3, em 15 de julho de 2008.

Posteriormente, em 20 de setembro de 2012, realizou um procedimento de busca e apreensão na sede de sindicatos e empresas que estariam envolvidas no conluio. Durante a operação, foram apreendidos documentos físicos e eletrônicos que revelaram informações acerca do cartel, que já estaria em atuação desde o começo da década de 1990 até pelo menos setembro de 2012.

Em 26 de setembro de 2013 foi instaurado o processo administrativo, sendo que, em 15 de fevereiro de 2017, houve o encerramento da instrução processual, por meio do Despacho da Superintendência-Geral do CADE nº 221/2017. Nessa ocasião os representados foram intimados para apresentar alegações finais, que foram analisadas na Nota Técnica da SG/CADE, nº 31/2017/CGAA7/SGA2/SG/CADE, de 23 de março de 2017, que culminou na recomendação de condenação dos representados, e, ainda, na aplicação de multa por infração à ordem econômica nos termos da lei de defesa da concorrência, além das demais penalidades entendidas cabíveis.

Em 24 de novembro de 2017, a Procuradoria Federal Especializada junto ao CADE publicou o Parecer nº 34/2017, no âmbito do referido processo, sugerindo a condenação de todos os representados, divergindo apenas parcialmente das recomendações da SG/CADE.

Por fim, em 23 de maio de 2018, o Tribunal do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade), condenou 18 empresas, 39 pessoas físicas e três entidades sindicais por formação de cartel no mercado nacional de sal marinho, que afetou toda a cadeia de produção no Brasil e durou, pelo menos, de 1992 a 2012. As multas aplicadas somam R$ 289,5 milhões.

5.5. Considerações acerca da prática de cartéis

Segundo o CADE, cartel é qualquer acordo ou prática concertada entre concorrentes para fixar preços, dividir mercados, estabelecer cotas ou restringir produção, adotar posturas pré-combinadas em licitação pública, ou que tenha por objeto qualquer variável concorrencialmente sensível. Os cartéis, por implicarem aumentos de preços e restrição de oferta e nenhum benefício econômico compensatório, causam graves prejuízos aos consumidores ao tornar bens e serviços desnecessariamente caros para o consumidor.

As consequências práticas de ações coordenadas entre concorrentes resultam em redução no ritmo de inovações com relação aos níveis que vigorariam sob condições de concorrência irrestrita com a finalidade de obter lucros extraordinários. Assim, tal coordenação dota seus praticantes de provável exercício de poder de mercado em detrimento ao bem-estar dos consumidores.

Com vistas a analisar a probabilidade de exercício de poder de mercado coordenadamente por um grupo de empresas, a Secretaria de Promoção da Produtividade e Advocacia da Concorrência – Seprac do Ministério da Fazenda – MF (nova denominação da Secretaria de Acompanhamento Econômico – Seae do MF) considera as seguintes variáveis principais, conforme a Portaria Conjunta SEAE/SDE nº 50, de 1º de agosto de 2001:

  1. Importações: podem ser um remédio efetivo contra o exercício do poder de mercado, de modo que, ao serem restringidas, pode-se provocar o efeito de aumentar a probabilidade de que a empresa ou grupo de empresas exerça poder de mercado.
  2. Entrada: caso a entrada de uma empresa no mercado seja “provável, tempestiva e suficiente”, a probabilidade do exercício unilateral do poder de mercado seria anulada.
  • Efetividade da rivalidade: quando a rivalidade entre as empresas existentes no mercado for efetiva, considera-se também que não há probabilidade do exercício de poder de mercado.

Nesse sentido, caso nenhuma das condições acima estejam presentes, conclui-se que existe a probabilidade de que o poder de mercado seja exercido unilateralmente e, portanto, a abertura às importações se constituiria em um remédio efetivo contra práticas coordenadas entre os ofertantes organizados em cartel. Por outro lado, a imposição de barreiras a essas importações limitaria o poder na coibição dessas ações coordenadas, que são prejudiciais ao bem-estar econômico e social dos consumidores.

No caso em análise, o Tribunal Administrativo de Defesa Econômica do CADE, condenou os produtores nacionais por prática de cartel no mercado de sal marinho, o que inclui o sal grosso de uso químico, desde 1984 até, pelo menos, setembro de 2012, quando foram deflagradas as operações de busca e apreensão. Esses indícios envolveram ao menos 21 empresas do setor salineiro e 42 de seus representantes, além da participação de sindicatos e associações: o Siesal, o Simorsal e a Abersal. 

Para  o CADE, o mercado relevante é o mercado nacional de sal, o que inclui todos os seus tipos, inclusive o sal grosso de uso químico, entendimento corroborado pela Procuradoria Federal Especializada junto ao CADE no seguinte sentido, frisando a não obrigatoriedade da definição do mercado relevante para se demonstrar a prática de cartel:

“37.     Na análise inicial dos fatos, definiu-se como mercado relevante o mercado nacional de sal, sem distinção pelos tipos do produto. A partir da instrução processual e da formação do conjunto probatório, ao se verificar o escopo do próprio acordo colusivo, revelou-se que o cartel atuou no mercado de sal, seja ele moído, refinado, grosso, iodado, entre outros, envolvendo toda a cadeira produtiva. A propósito da participação de agentes econômicos de toda a cadeia produtiva, a nomeada "Tabela nacional de preços para venda CIF elaborada por Estado" (fls. 827/1.140), apreendida na sede do Siesal, adotada pela Abersal e pelo Simorsal, demonstra a maneira de atuação para garantir a fixação de preços de venda do sal e demais condições, como o frete para todos os estados do Brasil, tendo sido assinada e combinada entre os três principais entes de classe da indústria salineira, reunindo todos os elos da cadeia produtiva e diferentes formas de comercialização do sal, evidenciando-se a atuação conjunta das entidades de extratores, refinadores e moageiros e da entidade nacional dos salineiros. (grifo nosso)

  1. Cumpre ressaltar que a definição de mercado relevante não é essencial para demonstrar a prática de cartel, bastando para tanto verificar o objetivo da colusão, como expõe Ana Frazão: "Consequentemente, os exercícios de delimitação do mercado relevante e de cálculo de participação do mercado possuem caráter meramente instrumental à análise antitruste e, como tentativas imperfeitas de mensuração da realidade econômica, não representam elementos indispensáveis à conclusão pela configuração do ilícito concorrencial. Essa constatação é de particular relevância quando o poder econômico de determinados agentes e a potencialidade lesiva de suas condutas puder ser aferida, de forma segura e consistente, a partir de outras evidências, como em geral ocorre com práticas colusivas entre concorrentes, em que, como visto, admite-se a utilização da regra per se."

Os documentos recolhidos e as provas produzidas durante a instrução processual, que foram contra todas as empresas e pessoas físicas, provaram que os Representados se reuniam e praticaram várias condutas, dentre as quais destacam-se:  a) Influência de conduta uniforme; b) Fixação de preços;

  1. c) Controle da oferta;
  2. d) Divisão do mercado e clientes; e
  3. e) Cartel em licitação.

No caso concreto, o CADE colheu vasto conjunto de provas de cartel no mercado ora analisado. Dessa forma, verifica-se que a imposição de dificuldades adicionais aos importadores de sal grosso resultaria no aumento de probabilidade de exercício de poder de mercado pelos players que têm atuado coordenadamente na oferta desse produto. Como remédio contra essa conduta competitiva, em um cenário ideal, buscam-se livres barreiras à importação, pois estas se constituem em um fundamental contraponto às práticas coordenadas de dominação de mercado.

Destacamos aqui outro ponto levantado pelo CADE que argumenta o uso do cartel inclusive como instrumento para barrar a importação do sal chileno, conforme trecho reproduzido abaixo:

“Poucas alternativas para a importação. Neste ponto, conforme observado pelo ex- Conselheiro Carlos Ragazzo em seu voto datado de janeiro de 2012, na Averiguação Preliminar nº 08012.001022/2008-25, o mercado em questão apresenta uma característica peculiar: apenas um produtor internacional relevante. Trata-se do sal proveniente do Chile, produzido pelo Grupo SPL. Neste sentido, de acordo com a supramencionada Nota Técnica do DEE/Cade, até mesmo esta alternativa de importação pode ser em grande parte inviabilizada pela edição da Resolução CAMEX/CG/PR 61/2011, aplicando direito antidumping definitivo, por prazo de até cinco anos, às importações brasileiras de sal grosso originários do Chile. Nesse sentido, destaca-se que o cartel também atuou para impedir a importação de sal chileno, conforme descreve a Ata de Reunião do Siesal de 15 de fevereiro de 2006 (fls. 1.103-1.104).”

De acordo com apresentação do CADE ao GTIP, em 9 de janeiro de 2018, o caso do cartel do sal era considerado como um cartel clássico ou “hardcore”, pois foi de longa duração, funcionava por meio de um ajuste comum dotado de mecanismos permanentes para alcançar seus objetivos, sendo eles: a fixação de preços e condições de venda; a divisão de mercado; o acordo de níveis de produção; a prática de dificultar a atuação de outras empresas no mercado;  o monitoramento do cumprimento do acordo; a punição de eventuais desviantes.

Dessa forma, em vista da condenação dos produtores nacionais de sal, por formação de cartel, do tipo clássico, e por todo exposto nesta seção, percebe-se que as principais variáveis elencadas por esta Secretaria, quais sejam, a importação, a entrada e a efetividade de rivalidade são negativamente atingidas pela medida de defesa comercial.

Assim, num setor em que se comprovou ações coordenadas entre seus competidores, verifica-se que uma medida de defesa comercial nessas circunstâncias é prejudicial ao ambiente concorrencial, podendo potencializar os impactos negativos causados pelas práticas cartelizadas.

5.6. Considerações acerca da Busca do Governo Federal para Inibir a Importação 

Conforme já exposto, houve uma busca por parte do setor salineiro do Rio Grande do Norte por medidas governamentais de forma a coibir a importação do sal chileno, conforme documentado em ata de reunião do Siesal do dia 15 de fevereiro de 2006, já transcrita em seção anterior.

Após análise dos principais eventos relacionados à condenação dos produtores nacionais por formação de cartel no fornecimento de sal grosso no CADE (parte superior) e à medida de defesa comercial para a importação de sal grosso originário do Chile (parte inferior), é possível perceber que o setor salineiro buscou primeiramente junto ao CADE criar dificuldades ao concorrente chileno. Ou seja, uma das primeiras tentativas de dificultar a concorrência do sal chileno já ocorrera em 2008, quando o Siesal e a FIERN apresentaram representação junto ao CADE em desfavor da Empremar, com a alegação de prática de subcotação de fretes com os objetivos de falsear a concorrência e dominar mercado relevante de bens e serviços (transporte marítimo de sal a granel). Tal inciativa do setor salineiro acabou originando o referido processo de cartel.

Enquanto as providências do processo do cartel estavam em curso, em novembro de 2009, a Salinor protocolou petição de abertura de investigação de dumping nas importações de sal grosso químico do Chile. Ou seja, evidencia-se a busca do setor por medidas governamentais que pudessem impedir ou dificultar a concorrência como o sal chileno, seja por meio do sistema brasileiro de defesa da concorrência, seja por meio de medidas de defesa comercial.

Há que se considerar, também, que um diferencial entre o sal marinho e o sal de mina chileno é o fator climático. A indústria nacional está sujeita às condições climáticas, pois depende da evaporação solar, e por isso funciona por aproximadamente nove meses no ano. Está sujeita, assim, a uma sazonalidade de produção, sendo que no período chuvoso (3 a 4 meses por ano) não há produção de sal marinho.

A indústria nacional de sal marinho, portanto, está sujeita a um risco de produção maior do que o sal de mina, pois não há garantia do fornecimento do produto, podendo inclusive causar um desabastecimento no mercado interno, como já ocorreu no passado. Já o sal de mina pode ser produzido durante o ano inteiro.

Nesse quadro, a qualidade do sal marinho é afetada pelas condições climáticas, pois ao contrário do sal de mina que apresenta relativa constância na sua qualidade, o excesso de chuva pode afetar negativamente a qualidade pois pode causar o aumento da concentração não desejada de estrôncio e de outras impurezas além de apresentar maior dureza.

Outro fator que afeta negativamente a competitividade da indústria nacional é a logística de transporte, uma vez que o sal marinho deve ser transportado, inicialmente, das salinas até uma ilha artificial, denominada Porto de Areia Branca, por meio de barcaças. Esse tipo de transporte traz entraves à competitividade do sal marinho, pois, devido à maré e ao assoreamento dos canais de transporte, não se pode utilizar barcaças de maior porte, impossibilitando um sistema mais eficiente e produtivo. Ademais, o número de barcaças é reduzido, e há um problema concorrencial na prestação deste serviço, o que encarece o custo do uso desta operação, conforme seguinte relato:

“ A capacidade de escoamento e de garantia de qualidade da produção realizada no continente é, portanto, insuficiente para a atender à cadeia de suprimento, tornando-a mais dispendiosa. Considerada apenas essa etapa, de transporte do sal até o porto ilha, a questão do custo elevado é ainda mais agravada pela baixa concorrência na prestação do serviço e pelas altas tarifas de transporte por barcaças, as quais são fixadas pelos prestadores de serviços”. (Resposta de Carbocloro ao Questionário do Exportador, às fls. 458)

Dessa forma, outro entrave na logística de distribuição decorre do transporte do sal marinho do Nordeste para a Região Sudeste, que é feito por meio de cabotagem, com uma limitação no tamanho dos lotes de sal a ser transportado, traduzindo-se em custos maiores devido a menores economias de escala. Por outro lado, o sal de mina se utiliza do transporte marítimo, com navios de grande porte, refletindo custos menores com maior competitividade, somados ainda a menores custos com operações de descarga dos navios, de transporte terrestre e de armazenagem na fábrica por contar com maior escala.

Assim, o que se observa é uma maior competitividade no quesito do transporte de logística do sal de mina em relação ao sal marinho, pois este se sujeita a uma escala menor para o transporte de produto, a custos na logística de transporte e limitações no porto de Areia Branca. O sal chileno, por sua vez, pode ser considerado mais competitivo porque, além do porto estar perto da costa, dispensando o transporte de barcaças, pode ser transportado via marítima, com navios maiores, com menores custos devido à escala, além de não precisar separar os diferentes tipos de sal, tal como ocorre no Porto Termisa com o sal marinho, podendo misturar sal de diferentes usos.

5.7 Recomendações

Por todo o exposto, verificou-se que:

  1. O sal grosso representa uma parcela significativa no processo de produção de cloro e seus derivados e da soda cáustica e seus derivados sendo, portanto, um insumo de suma importância para a cadeia a jusante;
  2. A renovação da medida antidumping para o sal, bem como a adoção de compromisso de preços provoca maiores custos à indústria doméstica a jusante;
  3. Empresas brasileiras buscam o sal chileno devido a fatores como a regularidade e garantia de abastecimento, além da diferença em qualidade do produto, por esses motivos a aplicação de DAD vai de encontro ao item D(i) do Guia de Avaliação da Concorrência da OCDE, vez que limita a capacidade dos consumidores escolherem a empresa da qual adquirir um produto;
  4. A aplicação de DAD afeta negativamente os consumidores de cloro, de soda e seus derivados, sendo eles bastante representativos, considerando como exemplo a <CONFIDENCIAL> como usuária de cloro da Unipar para o tratamento de água e esgoto de <CONFIDENCIAL>;
  5. Há uma limitação à concorrência nesse mercado, devido à dificuldade de acessibilidade do produto de outras origens, pois o Chile pode ser considerado como o único fornecedor de sal economicamente viável para o Brasil. A consequência disto é o aumento de poder de mercado das empresas brasileiras produtoras de sal, dificultando inclusive a contestação de mercado e propiciando um campo fértil para a continuação da prática de cartel, já detectada e objeto de condenação no Tribunal Administrativo de Defesa Econômica do CADE, bem como pela Procuradoria Federal Especializada junto ao CADE;
  6. Há efeitos concorrenciais negativos em decorrência da aplicação do novo Preço Compromissado CFR estabelecido pela Resolução Camex nº 74, de 2017, uma vez que a alteração na metodologia de cálculo impôs preços de importação ainda mais restritivos por conta da correção da queda no valor do frete verificado no período de vigência do Preço Compromissado CFR estabelecido pela Resolução Camex nº 61, de 2011;
  7. Os produtores nacionais de sal contam com incentivos fiscais que não são extensíveis ao sal importado, o que demonstra assimetria tributária entre produtos que competem pelos mesmos consumidores;
  8. O sal importado se sujeita ao Convênio de Transporte Marítimo Brasil-Chile que, dadas as condições de oferta de embarcações nesse trecho marítimo, impacta os custos logísticos do sal chileno e, potencialmente, eleva os preços desse produto em nível superior àqueles que poderiam ser praticados em condições logísticas competitivas;
  9. A existência de busca, pelos produtores nacionais de sal, por medidas governamentais que inibissem ou criassem barreiras à entrada ao sal oriundo do Chile;
  10. O sal chileno apresenta maior competitividade que o sal brasileiro, o que poderia se traduzir em menores custos para cadeia a jusante, caso o acesso ao mercado doméstico não fosse dificultado pela aplicação de medida de defesa comercial;
  11. A suspensão possibilitaria a disponibilização de diferentes variedades de produto no mercado, dando aos compradores industriais/consumidores o benefício da escolha e a adaptação aos diferentes usos;
  12. A medida antidumping, aplicada na forma do compromisso de preços estabelecido neste caso concreto, criou um mecanismo de transferência de renda da sociedade brasileira para o produtor chileno, que obteve uma melhoria de seu resultado, à custa do encarecimento das matérias primas no Brasil, uma vez que os consumidores nacionais de sal estavam impedidos de negociar preços livremente.

III – Conclusão

Assim, com fundamento no inciso I do art. 3º do Decreto nº 8.058, de 2013, o Conselho de Ministros da Câmara de Comércio Exterior, considerando todos os fatores elencados neste anexo, entendeu existir, em razão de interesse público, motivos excepcionais que justificam a suspensão da aplicação da medida, por até um ano.

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